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前段時(shí)間，東方園林的欠薪事件引起了業(yè)界的軒然大波，雖然東方園林事后公告將盡*大努力解決欠薪問(wèn)題，但從園林第*股到今天的窘境還是讓人唏噓，不可否認(rèn)的是東方園林因近幾年P(guān)PP項(xiàng)目的大肆擴(kuò)張導(dǎo)致了公司的現(xiàn)金流異常緊張，從東方園林也可以看到社會(huì)資本在這一輪PPP浪潮中的縮影，開(kāi)始時(shí)社會(huì)資本參與熱情很高，但缺乏對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，不具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，導(dǎo)致很多社會(huì)資本在PPP中吃到了一些苦頭，筆者結(jié)合工作經(jīng)歷簡(jiǎn)要的盤點(diǎn)下社會(huì)資本跳過(guò)的坑。

1 低價(jià)中標(biāo)

都說(shuō)低價(jià)中標(biāo)是“坑死甲方，害死同行，逼死自己”，但往往社會(huì)資本卻是*容易跳進(jìn)低價(jià)坑里，施工類社會(huì)資本更是如此，導(dǎo)致社會(huì)資本低價(jià)中標(biāo)的原因除了對(duì)PPP了解不足和缺乏專業(yè)投資分析外，*重要的原因是社會(huì)資本往往為獲取項(xiàng)目寧愿低價(jià)甚至虧本嫌吆喝，以至于2017年出現(xiàn)了的中鐵建港航局在東營(yíng)港區(qū)進(jìn)港航道及導(dǎo)堤工程的PPP項(xiàng)目中雙零中標(biāo)情況。由于PPP項(xiàng)目的投資額通常較大，帶動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍較廣（如勘察設(shè)施和設(shè)備材料采購(gòu)等），施工類社會(huì)資本往往認(rèn)為在這一輪基建模式浪潮中不積極作為將錯(cuò)失搶占市場(chǎng)的先機(jī)，簡(jiǎn)單的把PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)變成施工類項(xiàng)目的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，錯(cuò)把PPP的投資關(guān)系理解為BT下的借貸關(guān)系，以致于出現(xiàn)了很多按照貸款基準(zhǔn)利率上浮一點(diǎn)的來(lái)計(jì)取合理利潤(rùn)的項(xiàng)目，姑且不論項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算結(jié)果如何，若僅考慮稅負(fù)成本和付費(fèi)還貸的時(shí)間差，這樣的收益率恐怕也很難平衡融資成本，但由于PPP項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)兩標(biāo)并一標(biāo)，施工類社會(huì)資本為了獲取PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)，項(xiàng)目正常的收益率要求被忽視，反而更看重項(xiàng)目的工程費(fèi)用下浮點(diǎn)數(shù)。

PPP項(xiàng)目投資的長(zhǎng)期性和低收益與施工類社會(huì)資本要求的短平快具有先天的矛盾性，但施工類社會(huì)資本往往只看到了眼前的施工利潤(rùn)，或者即使意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題但由于國(guó)企中存在的委托代理問(wèn)題，使得國(guó)企的決策者僅關(guān)心短期內(nèi)的業(yè)務(wù)合同額，對(duì)項(xiàng)目未來(lái)的長(zhǎng)期投資收益情況視而不見(jiàn)，這點(diǎn)與政府領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)心任期的發(fā)展，而不關(guān)心未來(lái)融資償債一樣。但隨著這幾年P(guān)PP理念的推廣，越來(lái)越多的社會(huì)資本開(kāi)始建立比較完善的投資決策制度和監(jiān)督體系，對(duì)項(xiàng)目的收益率也出臺(tái)了硬性*低要求，這也是PPP市場(chǎng)的良性回歸；價(jià)格本應(yīng)該是項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的綜合價(jià)值體現(xiàn)，社會(huì)資本切勿不顧成本的為承攬項(xiàng)目而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大包大攬。

2 融資不能

融資不能包含了資本金出資和債務(wù)融資兩個(gè)方面。從財(cái)金92號(hào)文開(kāi)始要求債務(wù)性資金不得充當(dāng)資本金，資管新規(guī)又阻斷了理財(cái)資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目的通道，PPP項(xiàng)目的資本金出資能力就對(duì)社會(huì)資本是個(gè)極大考驗(yàn)，即使在社會(huì)資本層面可以通過(guò)借貸資金充當(dāng)項(xiàng)目公司資本金，但出資能力也受限于社會(huì)資本的融資能力，融資也沒(méi)法滿足PPP的長(zhǎng)期投資要求；若在社會(huì)資本層面也要求以自有資金出資設(shè)立項(xiàng)目公司，那社會(huì)資本能夠投資的PPP項(xiàng)目總量就非常有限了，除非對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行增資，對(duì)于那些攤子鋪得比較大的社會(huì)資本，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)資本金無(wú)法到位的情形。

對(duì)于債務(wù)融資，由于目前大部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)于融資主體信用和抵押資產(chǎn)的偏好，對(duì)于PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益還無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)有限追索融資，一般都需要社會(huì)資本額外對(duì)項(xiàng)目公司提供增信擔(dān)?；蛄鲃?dòng)性支持，這無(wú)疑都增加了社會(huì)資本的或有負(fù)債，在國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)嚴(yán)控央企擔(dān)保行為后，很多國(guó)企都明確無(wú)法進(jìn)行擔(dān)保，由于金融機(jī)構(gòu)要求社會(huì)資本擔(dān)保與社會(huì)資本無(wú)法擔(dān)保的矛盾增加了債務(wù)融資的難度。若融資不到位，已開(kāi)工項(xiàng)目*終都會(huì)成為墊資施工，造成的影響可想而知，于是很多社會(huì)資本明確表示融資不到位不開(kāi)工，這也是為什么很多項(xiàng)目雖然按財(cái)政部口徑已落地（即PPP項(xiàng)目合同已簽訂），但實(shí)際執(zhí)行效果不理想的原因之一。

3 前期手續(xù)不備

項(xiàng)目前期手續(xù)包含的內(nèi)容很多，主要有項(xiàng)目合理性和必要性的論證，項(xiàng)目選址和征拆，項(xiàng)目的前期審批手續(xù)等方面。

在合理性和必要性方面，社會(huì)資本往往認(rèn)為是政府要做的事，與自己無(wú)關(guān)，其實(shí)不然。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的超概現(xiàn)象往往就是對(duì)項(xiàng)目投資的合理性論證不足導(dǎo)致的，超概的風(fēng)險(xiǎn)卻往往由社會(huì)資本買單；實(shí)踐在經(jīng)常出現(xiàn)的政府建設(shè)期內(nèi)核減建設(shè)內(nèi)容和投資額也是對(duì)項(xiàng)目的必要性論證不足導(dǎo)致的，在項(xiàng)目是否符合規(guī)劃要求，農(nóng)轉(zhuǎn)非是否具有建設(shè)用地指標(biāo)等未落實(shí)情況下，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中必然會(huì)有不確定性，政府一般也不會(huì)因?yàn)闇p少投資額而對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行額外補(bǔ)償，但對(duì)社會(huì)資本而言可能由于項(xiàng)目變更導(dǎo)致收益率無(wú)法達(dá)到要求了。

項(xiàng)目的選址和征拆雖然往往是政府的責(zé)職，但卻是影響項(xiàng)目實(shí)施的重要因素，很多的項(xiàng)目因?yàn)檎鞑饐?wèn)題導(dǎo)致建設(shè)期延誤，給予社會(huì)資本的補(bǔ)償通常僅是建設(shè)期順延，產(chǎn)生的窩工費(fèi)和運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)延遲等風(fēng)險(xiǎn)往往要社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)，所以，項(xiàng)目征拆也必是社會(huì)資本必須關(guān)注的重要問(wèn)題。對(duì)于周邊環(huán)境有重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，項(xiàng)目選址就顯得比較重要的了，筆者親歷的一個(gè)垃圾處理項(xiàng)目因選址不當(dāng)遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)，政府迫于壓力另行選址，因項(xiàng)目選址變更導(dǎo)致邊界條件發(fā)生重大變化，社會(huì)資本的承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

項(xiàng)目的前期審批手續(xù)包含了工可批復(fù)、法人變更、用地批復(fù)和規(guī)劃批復(fù)等內(nèi)容。工可批復(fù)屬于實(shí)施PPP模式的前置條件，但前期也存在工可未批復(fù)（或以建議書(shū)批復(fù)替代）實(shí)施的PPP模式的不規(guī)范現(xiàn)象，很多社會(huì)資本對(duì)工可批復(fù)也置若罔聞。對(duì)于前期審批手續(xù)，社會(huì)資本要明確法人是否變更，若變更，后續(xù)報(bào)批的主體由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，相應(yīng)的審批風(fēng)險(xiǎn)也由項(xiàng)目公司承擔(dān)，這時(shí)應(yīng)該關(guān)注政府方提供的協(xié)助義務(wù)。若法人主體未變更，前期報(bào)批手續(xù)的責(zé)任還在原項(xiàng)目法人，此時(shí)應(yīng)關(guān)心項(xiàng)目公司承擔(dān)的義務(wù)是什么，若出現(xiàn)無(wú)法審批或未及時(shí)審批，責(zé)任如何劃分？這都是社會(huì)資本應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)，未批先建不但可能觸發(fā)合同的違約條款，還會(huì)面臨主管部門的行政處罰。筆者實(shí)施的一個(gè)項(xiàng)目由于用地未及時(shí)報(bào)批，社會(huì)資本迫于政府的進(jìn)度壓力未批先建，項(xiàng)目占用農(nóng)地被國(guó)土部稽查后給予行政處罰罰款，因事先未約定責(zé)任劃分，這筆罰單只能由社會(huì)資本買單。

4 運(yùn)營(yíng)能力不足

PPP的重心在運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)的成效需要通過(guò)績(jī)效考核來(lái)體現(xiàn)，以往的工程類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本以對(duì)此認(rèn)識(shí)不足。一來(lái)無(wú)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)值來(lái)判斷運(yùn)營(yíng)費(fèi)用能否履蓋運(yùn)營(yíng)的范圍并達(dá)到運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)；二來(lái)在92號(hào)文之前工程類PPP項(xiàng)目普遍都沒(méi)有建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核掛鉤，使得社會(huì)資本的建設(shè)成本回收無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用相比建設(shè)成本又較少，致使社會(huì)資本普遍不重視運(yùn)營(yíng)，都指望后期通過(guò)委托第三方來(lái)實(shí)施運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，但在10號(hào)文的出臺(tái)之后，建設(shè)成本需要完全跟績(jī)效考核掛鉤，以前那些通過(guò)面上付費(fèi)完成百分之百與績(jī)效掛鉤，但實(shí)際未扣款的變相降低績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的做法在10號(hào)文中也得到了禁止，這將迫使社會(huì)資本不得不開(kāi)始重視運(yùn)營(yíng)；三是，以往社會(huì)資本較少關(guān)注績(jī)效考核方案，除自身對(duì)績(jī)效考核缺乏了解之外，很大程度上是因?yàn)楹芏囗?xiàng)目的績(jī)效考核方案制訂得較為泛泛，后續(xù)評(píng)價(jià)的彈性空間很大，社會(huì)資本也較難提出針對(duì)性的建議，但這些不完善或不可執(zhí)行的績(jī)效考核方案給未來(lái)的考核埋下了糾紛的隱患。

運(yùn)營(yíng)是否達(dá)標(biāo)將直接決定政府的付費(fèi)或補(bǔ)貼，這是社會(huì)資本應(yīng)該意識(shí)到PPP的應(yīng)有之意，若自身不具備承受運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式讓合適的一方去承擔(dān)，實(shí)在不行就直接風(fēng)險(xiǎn)回避不參與PPP項(xiàng)目了，以免因運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)而血本無(wú)歸。

5 無(wú)視合規(guī)

社會(huì)資本往往以為合規(guī)性是政府要遵守的規(guī)則，出臺(tái)的規(guī)范性文件也都是約束政府方的，對(duì)于已方是否需要遵守可靈活掌握，在財(cái)政部未清理規(guī)范PPP之前社會(huì)資本普遍存在這種心理。以致于社會(huì)資本為降低風(fēng)險(xiǎn)，要求將建設(shè)成本提前支付、運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)包給政府方、保證*低收益等，或者只是面上保證合規(guī)為完成入庫(kù)，私下再與政府簽訂陰陽(yáng)合同。

這些無(wú)視合規(guī)性的社會(huì)資本*終都會(huì)嘗到惡果，隨著財(cái)政部清理規(guī)范PPP，項(xiàng)目不合規(guī)就隨時(shí)面臨清庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目清庫(kù)了后，政府是可以不安排預(yù)算支出責(zé)任的；由于私下的抽屜協(xié)議未通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)確定，當(dāng)與中標(biāo)備案的合同不一致時(shí)，也必然導(dǎo)致抽屜協(xié)議無(wú)效。除此之外，項(xiàng)目不合規(guī)還面臨融資困難（金融機(jī)構(gòu)對(duì)合規(guī)性審查要求極嚴(yán)）和后續(xù)審計(jì)整改的問(wèn)題。因此，社會(huì)資本更應(yīng)該重視合規(guī)性問(wèn)題，切莫打自己的如意算盤而撿了芝麻丟了西瓜。

上述聊到的幾點(diǎn)其實(shí)都是社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足導(dǎo)致的，當(dāng)然，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和失敗的案例情形也遠(yuǎn)不止上述幾種，前幾年P(guān)PP亦?；鸨苍斐闪松鐣?huì)資本的不理性，很多社會(huì)資本既不重視風(fēng)險(xiǎn)控制又不重視風(fēng)險(xiǎn)管理能力的提升，不但沒(méi)因PPP而獲利，反而被PPP套牢了，反過(guò)來(lái)看，那些社會(huì)資本跳過(guò)的坑，走過(guò)的路也終將使其在PPP的路上走得更加堅(jiān)實(shí)。PPP的發(fā)展也離不開(kāi)理性的社會(huì)資本，隨著社會(huì)資本對(duì)PPP認(rèn)識(shí)的加強(qiáng)，市場(chǎng)也在逐步趨向成熟，越來(lái)越多的社會(huì)資本建立了風(fēng)險(xiǎn)控制的組織，制訂了風(fēng)險(xiǎn)管理制度，開(kāi)始運(yùn)用自身掌握的資源制訂有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。